En tankevekkende innstilling

Rapporten Forenklet, samordnet og uavhengig bekrefter ikke Trond Giskes mistanke om at hadde det ikke vært for dyrt Kulturråds-byråkrati ville kunstnerne kunne fått langt mer penger.

10. oktober i fjor ga Trond Giske et utvalg ledet av Lene Løken i oppdrag å gjennomgå tildelingen av statstilskudd til kulturformål, og blant annet å « «gå igjennom og vurdere» arbeidsfordelingen mellom departementet og Kulturrådet.

Anstrengt forhold

Lenge før Trond Giske ble kulturminister, helt fra den tiden da han satt i kulturkomiteen, har han gitt uttrykk for en viss skepsis overfor Kulturrådet. Han er ikke den første. Kulturdepartementets budsjetter er i hovedsak bundet opp i faste poster, og ministrene har sjelden anledning til å markere seg som innovative på kunst- og kulturfeltet. Forståelig nok ser de med misunnelse på Kulturrådet, som har i oppdrag å starte opp nye og spennende tiltak på kunst-og kulturfronten, og siden Åse Kleveland har forholdet mellom Rådet og departementet til tider vært ganske anstrengt.

Da Løken-utvalget 6. juni la fram rapporten «Forenklet, samordnet og uavhengig» med undertittelen «om behov for endringer i tilskuddsforvaltningen for kunst- og kulturfeltet» var mange spente på om den ville bekrefte Giskes mistanker om at Kulturrådet bruker uforholdsmessig store summer på byråkrati, penger som langt heller burde gå direkte til kunstnerne.

Men den gang ei. Utvalget slår kategorisk fast ikke å ha «funnet holdepunkter for å hevde at administrasjonsutgiftene for de statlige tilskuddsforvalterne for kulturfeltet er urimelig høye». (Forenklet, samordnet og uavhengig, s,3). 

«Armlengdes avstand»

Kulturfondet har «som formål å stimulere skapende virksomhet innenfor litteratur og kunst, verne om kulturarven og formidle kulturarven til så mange som mulig». Helt siden starten i 1965 har Kulturrådet, som administrerer Fondet, hatt «kunst- og kulturfaglig autonomi. Disponeringen av tilskuddsmidler skulle skje uavhengig av politiske eller andre hensyn. Departementet skulle sørge for bevilgninger, ikke styre konkrete tildelinger». (ibid. s. 50)

Dette er det såkalte «armlengdes-avstand»-prinsippet.  Riktignok er en del politisk-initierte tiltak senere blitt lagt direkte til kulturfond-posten, for eksempel festivalstøtteordningen, ordningen for fri scenekunst, og støtten til historiske spill/friluftsspill, men Kulturrådet har selv på kunstfaglig skjønn bestemt fordelingen av midlene innenfor disse ordningene.

I fjor bestemte Trond Giske seg for å flytte Kulturfondets midler fra kap. 320. Post 50 til en nyopprettet post 55 som fikk avleggere under alle budsjettkapitlene der Fondet bevilger støtte til prosjekter. Giske øremerket dessuten økte fondsmidler til bestemte formål, han plusset f. eks. på en million kroner til scenekunst og dans i anledning Mangfoldsåret.

Dette siste er egentlig et brudd på prinsippet om «armlengdes avstand». I 2002-budsjettet gjorde kulturminister Ellen Horn noe lignende da hun påla Norsk Kulturråd å opprettholde støtten til Oslo Danseensemble. Hennes initiativ vakte en del oppmerksomhet den gangen, Giskes utspill gikk nærmest upåaktet hen. Men det er nok det Løken-utvalget sikter til når det i rapporten står at «det bør også gjøres klart at armlengdes avstand-prinsippet tilsier at verken Kulturdepartementet eller Stortinget vedtar ordninger som binder opp fondsdelen (55-postene)» (ibid., s. 53).

Utvalget understreker at «bevilgende myndigheter bør etter utvalgets skjønn vise tilbakeholdenhet med å gripe inn i det frie kunst- og kulturfaglige skjønn», men legger til at «samtidig ser utvalget at bevilgende myndigheter har behov for å foreta en hovedprioritering på ulike kulturformål, også av de midler som om fattes av slikt skjønn» (ibid. s. 54). Noe selvmotsigende, for å si det mildt.

Utvalget går likevel inn for professor Ola Mestads forslag om en egen lov for Kulturrådet, og foreslår at «det utformes en egen lov for Kulturrådet der det framgår at Kulturrådet (rådsorganet) autonomt disponerer midler til kunst- og kulturformål» (ibid. s. 79). Et viktig punkt som snarest bør settes ut i livet. 

Prosjekt- kontra driftstøtte

Fram til 1990-årene var det en selvfølge at dersom et nytt prosjekt ble evaluert og funnet levedyktig etter først å ha mottatt treårig støtte fra Kulturrådet, overtok Kulturdepartementet ansvaret. Kulturfondets midler skulle jo ikke brukes til ordinær driftsstøtte. Men kulturminister Åse Kleveland satte en stopper for automatikken på dette området, og Kulturrådet har derfor likevel sett seg nødt til selv å bevilge årlige driftstilskudd til enkelte viktige tiltak.

Som Løken-utvalget skriver:  «Kulturfondet bindes opp i ulike faste ordninger, noe som gir mindre rom for å være et forsøks- og utviklingsorgan. Opprettelsen av ulike 55-poster istedenfor en felles 50-post kan oppfattes som en stadfesting av en slik utvikling» (ibid,, s. 53). Men, som utvalget påpeker, «noen av de prosjektene som får flerårig støtte innenfor 55-posten, viser seg ... å ha en berettigelse etter at prosjektperioden er over» (ibid., s. 55)

Derfor mener utvalget at det også i fremtiden vil være «hensiktsmessig ... å kunne innvilge (enkelte) prosjekter og ensembler støtte for en ny periode på fra ett til tre år», gjennom en egen «videreføringsstøtte». Deretter bør prosjektet evalueres på kunstfaglig grunnlag, og enten tas inn på post 74, eller ikke motta mer støtte. (ibid. s. 56)

I dagens situasjon ser dette ut til å være en fornuftig løsning. Problemet oppstår når gode prosjekter som er flyttet over til post 74, skal evalueres. Ifølge utvalget bør «tiltak som ikke holder tilstrekkelig kvalitet (da) avvikles, slik at andre tiltak kan komme inn på 74-posten».
All erfaring tilsier at det skal ekstraordinære forhold til før tiltak blir veid og funnet for lette. Da Kulturrådet i 2004-2005 evaluerte samtlige tiltak på post 74, uttalte for eksempel prosjektleder Mie Berg Simonsen at noe av det som hadde overrasket henne mest var at «alt i alt framstår tiltakene på post 74 som gode og nyttige virksomheter» Norsk kulturråd. Det blir nok ikke lett å skaffe plass til nye tiltak på post 74!

Den vanskelige post 74

Helt siden 1995 har Kulturdepartementet overført forvaltningsansvaret for stadig flere oppgaver til Norsk kulturråd. Tiltakene det gjelder hører til på budsjettets post 74 i kapittel 320, Allmenne kulturformål, og en detaljoversikt over tilskuddsmottakerne finnes som budsjettets Vedlegg 1. Det er departementet som bestemmer hvilke tiltak som får støtte over post 74 «Tilskudd til tiltak under Norsk kulturråd», på samme måte som departementet bestemmer hvilke tiltak som får tilskudd over de enkelte kapitlenes ymseposter, post 78. Hva som gjør at et tiltak havner på post 78 og et annet på post 74, er ikke lett å skjønne, men utvalget bemerker tørt at fellesnevneren for de to postene «synes å være at det politisk vilje til å støtte tiltakene» (ibid., s. 65 og 66).

Slik situasjonen er i dag, virker Rådets forvaltningsoppgave forvirrende, og mange klarer ikke helt å skille mellom Rådets egne prioriteringer på post 55, og forvaltningstiltakene på post 74. Utvalget bemerker at «det skjer per i dag ingen faglige vurderinger av sammenhengen mellom bevilgningene på 55-posten og 74-posten. Det synes heller ikke å være et helhetlig perspektiv som ligger til grunn for hvilke tiltak som mottar tilskudd fra 74-posten. Sammensetningen synes å være relativt tilfeldig» (ibid. s. 51), slik utvalget skånsomt formulerer det.

Virksomhetsstøtte

Det er med andre ord på høy tid å «rydde opp». Utvalget foreslår at post 74 «benyttes til drift, infrastruktur og utstyr, det vil si mer permanente tiltak som er nødvendige for at kunstneren eller virksomheten skal utøve sin kunst», og skifter navn fra «post 74, Tilskudd til tiltak under Norsk kulturråd» til «post 74, Virksomhetsstøtte». Her skal det være plass både til tiltak som har fått Kulturrådets «videreføringsstøtte», og til tiltak som departement og Storting ønsker å støtte av «kulturpolitiske årsaker» ibid. s. 68).
 I og for seg kan dette forslaget sies å være litt på siden av utvalgets mandat, men det har stor kulturpolitisk relevans, og bør absolutt følges opp. Kulturrådet som drøftet rapporten i sitt møte 9. juni uttaler da også at «det er positivt med en opprydding i aktuelle budsjettposter».

Kulturråd med to funksjoner

Kulturrådet har altså to helt forskjellige oppgaver: På den ene siden å støtte prosjekter på grunnlag av selvstendige kunst- og kulturfaglige vurderinger, på den andre å forvalte tilskuddene på post 74 for departementet. En løsning kunne være å splitte Rådet i et Kulturråd og et Kulturdirektorat. Dette fraråder utvalget fordi det både vil svekke fagmiljøene og øke administrasjonskostnadene. I stedet går utvalget inn for at det gjøres klart at rådet har to helt ulike funksjoner som «bør tydeliggjøres og rendyrkes, bl.a. bør de fastsettes gjennom forskrifts- eller vedtektsendring».

I motsetning til Valgerd Svarstad Hauglands kulturmelding som gikk inn for at Rådet skulle «ha det samla ansvar for dei fullmaktane som departementet gjev» (Kulturpolitikk fram mot 2014 st.meld.48, 2002-2003, s.228), anbefaler utvalget at «direktøren bør være øverste ansvarlige innenfor Kulturrådet» og at «styringsdialogen mellom Kulturrådet og departementet i disse sakene bør gå mellom direktøren i Kulturrådet og embetsverket i departementet» mens «Rådsorganet ikke bør ha noen rolle i denne relasjonen og heller ikke overfor 74-posten».(Forenklet, samordnet og uavhengig side 55).

Igjen et klokt forslag, som understreker forskjellen mellom Rådets to ulike funksjoner.

Rådets medlemmer

I dag har Rådet 13 medlemmer, KKD utnever sju av dem, Stortinget fire og KS to. Dette mener utvalget det bør bli slutt på, og foreslår at Kulturdepartementet utnevner samtlige medlemmer, som ikke bør være flere enn sju eller ni.  Ideelt sett virker det som en god idé å la departementet være ansvarlig for alle utnevnelsene på rent «kunstfaglig skjønn» (ibid. s. 57). I praksis fortoner det seg annerledes. Det er dessverre altfor lett å forestille seg situasjoner der en egenrådig minister eller et ærgjerrig byråkrati tar helt andre hensyn enn de kunstfaglige når de skal utnevne et kulturråd, noe som vil kunne få svært uheldige konsekvenser.

Bra er det derimot at utvalget understreker at «rådsleder bør oppnevnes på fritt grunnlag og ha armlengdes avstand i forhold til departementet. Rådsleder bør derfor ikke ha andre oppgaver eller roller hvor rådsleder er direkte underlagt departementet og styrt derfra« (ibid. s. 57) - en klar henvisning til dobbeltrollen til dagens rådsleder, nasjonalbibliotekar Vigdis Moe Skarstein.

Søknadsprosessen

Det må som sagt ha vært ganske skuffende for Trond Giske at utvalget etter å ha saumfart Kulturrådets virksomhet, er kommet til at det er ikke er «noen holdepunkter for å hevde at administrasjonsutgiftene synes urimelig høye». (ibid. s. 49) «Bruk av fagutvalg og komiteer er rasjonelt.»

I dag deltar er mellom 200 og 250 personer med i fagutvalg og komiteer i Kulturrådet, Statens kunstnerstipend og Fond for lyd og bilde. «I teorien kunne ... fondene ha ansatt 14 mennesker på heltid for å erstatte» dem, men «det bør understrekes at utvalgene tilfører tilskuddsystemene andre fordeler. For eksempel vil fast ansatte ikke sitte på så bred og variert innsikt og kunnskap (....) og vil heller ikke tilføre tildelingene den demokratiske legitimitet og faglige autoritet som utvalgene gjør» (ibid. s. 48).

Utvalget ser likevel ett problem: For mange søknader ender med å bli avslått, spesielt i Fond for lyd og bilde, men til en viss grad også i Kulturrådet. En løsning kan være «en mer aktiv bruk av objektive og etterprøvbare inngangskriterier som kommuniseres godt utad.» Slik vil man «kunne redusere kretsen av søknadsberettigede, og dermed øke treffsikkerheten for ordningen, og det vil gi større forutsigbarhet for søkerne og en enklere behandlingsprosess for forvalterne». Men helt problemfritt vil det ikke være: «En mulig ulempe er at man uforvarende stenger ute søknader som utfra selve formålet med ordningen burde vært behandlet og ev. innvilget» (ibid. s. 48).

På dette punktet er nok ikke utvalget i nærheten av å ha funnet en løsning på problemene.

Konkrete forslag

Utvalget foreslår at Kulturrådet og Fond for lyd og bilde slås sammen, og at Fond for utøvende kunstnere består som egen tilskuddsforvalter, men samlokaliseres med det nye, utvidete Kulturrådet, og deltar i en felles database for søknadsbehandling (se ibid. 6.5.4 s. 76).

Kulturrådet og Fond for lyd og bilde får ansvaret for en egen arrangørordning, mens «scenekunstens andel av de kulturelle skolesekkmidlene legges til Scenekunstbruket» og «midler knyttet til historiske spel/friluftsspill legges til (Danse-og teatersentrum) for videreformidling.» (ibid. s.62).

De ordningene som i dag inngår i Kulturrådets post 55 skal «samles i to ordninger for hvert kunstområde, prosjektstøtte og innkjøpsstøtte» ibid. s. 62). Fonogrammer og litteratur er de eneste som hører inn under innkjøpsstøtten, og interessant nok foreslår utvalget overhodet ikke å revidere, evt. modernisere innkjøpsordningen for skjønnlitteratur.

De fleste av Kulturrådets ordninger til støtte for scenekunsten, og to ordninger fra Fond for lyd og bilde i den nye prosjektstøtten, og utvalget har holdt seg oppdatert, og går inn for at det «opprettholdes et eget fagutvalg for dans med en egen avsetning». (ibid. s.63)

Kulturrådet bemerker at «forslaget om å opprette noen få, store støtteordninger som er gjennomgående for flere - eller alle kunstområder er interessant. Innholdet i ordningene og kriterier for tilskudd må vurderes nøye». Det er det lett å si seg enig i. For øvrig er det vanskelig for en utenforstående uten spesiell fagkompetanse på feltet å ta stilling til disse punktene. Men det vil nok høringsinstansene gjøre.

Rapporten sendes nå ut på høring med frist 1. september. Men Giske varslet at han regnet med å innarbeide enkelte av Løken-utvalgets forslag allerede i sitt 2009-budsjett.

Statens kunstnerstipend

Den delen av rapporten som tar for seg Statens kunstnerstipend vil kanskje være den første som får merkbare konsekvenser. Fremskrittspartiet har lenge ønsket å kvitte seg med dem en gang for alle, mens også politikere fra andre partier har ment at enkelte av ordningene er modne for revisjon. 

Staten deler i dag ut garantiinntekter og ulike kunstnerstipend. Et utvalg på fem personer er ansvarlige for den endelige utdelingen, etter at søknadene er blitt vurdert av 24 sakkyndige komiteer (i alfabetisk rekkefølge) der man blant andre finner arkitekter, diverse andre kunstnergrupper, filmkritikere, folkekunstnere, interiørarkitekter, journalister, kritikere, oversettere og teatermedarbeidere. 

Garantiinntektene (GI) tilsvarer i dag lønnstrinn 1 i statens regulativ. Under forutsetning av at mottakeren opprettholder sin kunstneriske aktivitet, mottar hun eller han GI fram til pensjonsalder. Garantiinntekten avkortes for øvrig med 65 prosent av kunstnerens eventuelle egeninntekt.  Staten deler også ut arbeidsstipend og diversestipend. Arbeidsstipendene deles ut for en periode fra ett til fem år. 

Løken-utvalget foreslår en del praktiske endringer i statens kunstnerpolitikk, og mener blant annet at komitéene vil ha langt større legitimitet dersom medlemmene ikke lenger utnevnes av de enkelte kunstnerorganisasjonene, men av Statens kunstnerstipend. 

Det mest omstridte av utvalgets forslag går ut på at det må bli slutt på garantiinntektene. De 502 som mottar GI den i dag skal fortsette med det til de når pensjonsalder, men med denne utfasingen vil ordningen definitivt ta slutt i 2037. Dermed vil det allerede fra neste år av bli frigjort midler som kan gi flere arbeidsstipend, ifølge utvalget en langt mer hensiktsmessig kunstnerstøtte enn garantiinntektene.

Bildekunstnerne har allerede protestert kraftig, og det er ganske naturlig forf de mottar over halvparten av alle garantiinntektene.

Utvalget foreslår også å skjære radikalt ned på antall sakkyndige komiteer, og skriver at «enkelte av komiteene som tilhører kunstens randsoner som journalister, kritikere, arkitekter, interiørarkitekter, teatermedarbeidere og faglitterære forfattere kan vurderes avviklet. Utøvere fra disse gruppene kan heller søke en diverse-komité eller tverrkunstneriske komiteer». (ibid. s. 75).

Sammensetningen av en slik diverse-komité vil kunne by på problemer: Skal alle de tverrkunstneriske faggruppene være representert med mer enn ett medlem fra hvert fagfelt, vil komiteen raskt kunne få langt over 30 medlemmer, hvilket ikke skaper enkle arbeidsforhold. Oppretter man underkomiteer er man tilbake til utgangspunktet, og nøyer man seg med et menneske med spisskompetanse fra hvert fagområde, vil det iallfall ikke styrke avgjørelsenes legitimitet.

Her har nok utvalget konkludert ut fra ganske sviktende forutsetninger.

Men ingen tvil om at det blir spennende å følge med i det som skjer videre med «Forenklet, samordnet og uavhengig». Faktisk blir det like spennende enten Trond Giske følger utvalgets anbefalinger eller lar det være!       

Publisert: 16.06.08 av IdaLou Larsen